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法检两院组织法迎来大修

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  司法责任制被分别写入两院组织法修订草案总则部分。根据两院组织法修订草案,人民法院、人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。

  修订草案明确设立跨行政区划法院、检察院,打破了司法行政化、司法地方化等现象,是对近年来司法体制改革成果的总结和归纳。

  此次修法,拟将“两个任何”法律化,规定人民法院、人民检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动。从法律上明确,任何人不能要求人民法院、人民检察院从事违反法定职责的事情,任何党政机关和社会团体不得干预法官、检察官依法办案。

  □ 本报记者 朱宁宁

  8月28日,人民法院组织法修订草案和人民检察院组织法修订草案(以下简称两院组织法修订草案)提请十二届全国人大常委会第二十九次会议审议。

  现行人民法院组织法和人民检察院组织法,于1979年7月颁布,1980年1月施行。人民法院组织法共3章40条,人民检察院组织法共3章28条。此次修订,人民法院组织法修订草案扩展到6章66条、人民检察院组织法修订草案扩展到6章60条,修改完善的量较大,既包括对原条文的修改,也包括此次新增加的内容。

  “现行两院组织法已颁布实施30多年,不少内容陈旧僵化,已经不能适应新时期改革的需要,也无法体现党中央的一些重大决策部署。因此,这次修改是适应时代变化的,十分必要。”对于此次大修,曾担任国家法官学院教学部主任、司法审判研究中心主任,现中国政法大学民事诉讼法研究所所长、教授毕玉谦在接受《法制日报》记者采访时认为,两院组织法的修改,属于司法管理体制顶层设计上的改革,是一种良性的塑造。两院组织法修订草案属于稳健性的修法,符合司法规律,体现时代精神,为建设公正高效权威的社会主义司法制度提供法律保障。

  司法责任制原则写入总则

  两院组织法修订草案第一章总则部分,为两院工作确立了多项基本原则,包括人民法院、人民检察院依法设立,依法独立行使审判权、检察权,适用法律人人平等,司法公正,司法民主,司法公开和司法责任制等原则。这些基本原则的规定,主要是根据审判工作、检察工作的要求以及深化司法体制改革实践作出的,基本上都有法律依据。

  “让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制改革的主要目标。值得一提的是,此次修法,司法责任制被分别写入两院组织法修订草案总则部分。根据两院组织法修订草案,人民法院、人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制。

  对此,国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东认为,司法责任制这一内容作为基本原则在总则中出现,是对这五年来司法体制改革的一个肯定,是一个重大的进步。

  “这一规定可以说浓缩了我国五年司法体制改革的两个基本点。”杨伟东分析指出,一是让司法机关依法独立行使审判权和检察权,“这是改革花了很多功夫去做的内容,包括内外职权的匹配、员额制、人财物省级统管等,这些内容都是围绕实现司法独立进行的。”二是司法责任制,“也就是说,给了法院、检察院权限的同时,也要承担相应的责任,即让审理者裁判、由裁判者负责。”

  在杨伟东看来,此次把司法责任制规定在总则的基本原则中,其地位是不一样的。但他认为,这个规定够不够,还值得讨论。

  “这一基本原则是需要一系列制度加以保障的,包括如何追责等,这些都需要在两院组织法中体现。但两院组织法中没有责任方面的规定。因此,如何落实司法责任制原则,还有很多工作可以做,两院组织法中能有细化的规定更好,如果没有,可以运用其他责任追究机制来保障这个原则落实到位。”杨伟东说。

  中国人民大学法学院副教授程雷也认为,两院组织法修订草案中关于司法责任制的规定仍有较大的完善空间。“司法责任制是本轮司法体制改革的牛鼻子,但目前修订草案的规定多是原则性规定,对于两高关于司法责任制的相关文件吸收不够,司法责任的追究应当明确以故意或者重大过失为追责范围,追责过程中要充分发挥司改中已经建立并开始运行的惩戒委员会的第三方监督作用。”

  机构设置在继承中加以发展

  此次两院组织法修订草案分别对法院、检察院的机构设置新增多项内容。

  现行人民法院组织法将人民法院分为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院,人民法院组织法修订草案在此基础上,根据党的十八届四中全会决定增加规定:“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民法院,审理跨地区案件。”

  人民检察院组织法修订草案则在现行人民检察院组织法的基础上,增加规定:“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民检察院,办理跨地区案件。”

  人民法院组织法修订草案还根据改革开放以来人民法院的发展情况,增加了海事法院和知识产权法院等专门人民法院的规定。并根据最高人民法院设立巡回法庭的实践,规定“最高人民法院可以设巡回法庭,审理跨行政区划重大行政、民商事等案件”。

  “修订草案明确设立跨行政区划法院、检察院,打破了司法行政化、司法地方化等现象,是对近年来司法体制改革成果的总结和归纳。之前的改革试点主要是依靠中央的政策来指导,现在通过两院组织法,将其从政治层面上升到法律层面推进试点,为今后的工作提供了法律基础,也为进一步改革提供了新的动能。”毕玉谦说。

  但跨行政区划的法院、检察院怎么设置,设在哪一级、职权是什么,这些内容在修订草案中并没有作出具体规定。据了解,目前正在运行的跨行政区划人民法院,主要是北京四中院和上海三中院这两个在直辖市设置的跨区划人民法院。对此,有专家分析指出,按照党的十八届三中、四中全会要求,相关工作仍需要试点,两高也正在对跨区划设置问题进行研究。

  此外,根据全国人大常委会的决定,两院组织法修订草案中还分别增加了关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民法院、人民检察院的规定。

  行使职权更具法律保障

  在职权方面,两院组织法修订草案除了对各级法院和检察院都要行使审判权、检察权作出规定之外,还新增了多项最高法和最高检的职权。

  最高人民法院可以行使的职权包括,向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案,向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求,向全国人民代表大会常务委员会提出对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查的要求,对审判工作中具体应用法律问题进行解释、发布指导性案例等。

  最高人民检察院可以行使的职权除了和最高法院相同的提出议案、提出法律解释要求、提出进行审查的要求外,还包括对检察工作中具体应用法律问题进行解释,对最高人民法院的死刑复核活动实行监督,对侦查机关报请核准追诉的案件进行审查决定是否追诉等。

  “这些新增的职权,有些在其他法律中已有所体现,有些则没有。”杨伟东分析指出,一方面,把相关的分散的单行法律的内容都统一到两院组织法中来,可以更清晰一些。另一方面,把一些实践中已经行使了的职权上升为法律,法院、检察院的职权行为就有了组织法上的法律保障。

  杨伟东说,组织法解决的问题,首要的是组织成立的正当性,其次是明确职权的内容,这也是最重要的一点,再次就是规定工作机制、保障和责任等。

  “因此,此次修法将原先很分散的规定在组织法中集中体现,法院、检察院行使职权就更有保障,界定也更为清晰。既对外宣示了自己的职权,又明确了行使职权的边界。过去的规定很空泛,现在把框架规定得很清楚,等于是画了一个圈,而这些职权的核心功能就是司法权。”杨伟东说。

  法官检察官员额制拟入法

  对于人民法院、人民检察院的组成人员和其他人员,此次两院组织法修订草案都设专章予以明确。员额制被正式写入修订草案。

  两院组织法修订草案明确,法官、检察官实行员额制。法官员额、检察官员额分别根据人民法院审级、人民检察院层级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素确定。最高人民法院法官员额由最高人民法院商有关部门确定,最高人民检察院检察官员额由最高人民检察院商有关部门确定。地方各级人民法院法官员额、地方各级人民检察院检察官员额,在省、自治区、直辖市内实行总量控制,动态管理。

  对此,程雷认为,修订草案中关于员额制相关条文的表述,进一步总结了本轮司法体制改革中员额设定的基本原则,特别是充分总结了司法体制改革探索过程中不少试点省份的经验,强调了员额的全省统筹与动态调整等科学规律。

  “司法管理体制的现代化、科学化和专业化,都应该在法律中有所体现。这一点,此次修订草案表现得很充分。”毕玉谦指出,此次司法体制改革的一个方向,就是消除地方化。长期以来,一些地方保护主义横行,地方利益的存在等给司法带来一定的冲击,因此,有必要加强法律的统一性,消除司法地方化,强调国家意识、全局意识。基于此,此次两院组织法的修订,将有助于排除地方干预司法,建立起高效的司法运行机制。

  据了解,本轮司法体制改革中,试点省市在省级(直辖市的市级)设立遴选委员会,实现了法官、检察官的省级统一遴选、统一提名、党委审批、分级任免的省级统管人事的改革任务。此次,修订草案对人财物省级统管这一改革内容也作出回应,除了规定在员额制的把关上由省级在省级员额制的范围内进行总量控制和调整外,还规定地方各级人民法院、地方各级人民检察院的编制由省级法院和检察院商编制部门进行统一调配。

  “人财物省级统管可以有效降低外部干预。”程雷认为,法检两院的干部管理权限收归省级统管后,基层法院、检察院具有更为独立、良好的发展空间,防止人事权管理的地方化,同时为上级院统筹开展员额分配、调配司法力量奠定了良好的基础。

  程雷同时指出,虽然目前修订草案中对于人的省级统管及落实机制有了相对明确的规定,但对于法院财权的省级统管问题规定不够明确。因此,他建议,对于这项中央统筹的四项基础性改革是否上升为法律以及如何在法律机制中加以实现,需要增加更为细致的规定。

  值得一提的是,在相当一段时间,对中央文件中提出的探索人财物省级统管,一直存有误解。对此,此次修法的相关负责人表示,人员的任免和人财物管理是两个不同范畴的概念,前者属于法律程序,后者则属于行政程序,此次修订草案专门加以明确。

  新增职业保障相关内容

  此次两院组织法修订草案中有一个重要内容,就是新设了“行使职权的保障”专章。其目标主要是为了确保审判权、检察权可以依法独立公正行使。

  主要包括以下几方面内容:

  一是将“两个任何”法律化,规定人民法院、人民检察院有权拒绝从事违反法定职责的活动。从法律上明确,任何人不能要求人民法院、人民检察院从事违反法定职责的事情,任何党政机关和社会团体不得干预法官、检察官依法办案。

  二是对“三个维护”加以体现。维护生效裁判权威。规定人民法院作出的判决、裁定等生效法律文书,义务人应当依法履行;拒不履行的,依法追究法律责任。维护法庭秩序和办案安全。规定对妨碍人民法院、人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为,依法追究法律责任。维护法官、检察官的人身安全。规定法官、检察官的人格尊严和人身安全受法律保护。对骚扰、谩骂、威胁、暴力侵害法官、检察官及其近亲属等违法犯罪行为,有关机关应当及时制止,依法从严惩处。

  三是为防止法官、检察官因为履行职责而遭受打击报复,修订草案作出特别规定,明确非因法定事由,未经法定程序,不得将法官、检察官调离、降职、免职、辞退或者处分等。

  四是对人民法院、人民检察院的工资、人员编制和工作经费作出原则规定。关于工资,修订草案专门规定,国家对于法官、检察官实行单独职务序列和工资制度,完善职业保障体制;关于编制,规定实行专项管理,由最高人民法院、最高人民检察院商有关部门另行规定。关于经费,规定按照事权划分的原则列入财政预算,保障审判工作、检察工作需要。

  对于这些新增的职业保障内容,业内专家普遍认为是本次修法的一个非常重要的内容,体现了进步和创新。

  “这一章节意义重大。这些规定实际是从内外两个方面予以具体保障,一个是防止内部的干预,一个是防范外部的干扰,不再是空头的许诺依法独立行使司法权。要解决司法公正,就要对其提供保障。原来没有这些规定,只有一些原则性的规定和后续的职权的规定,这对于保障是不够的。通过这些新增的内容,法官、检察官独立行使司法权可以得到落实和切实保障,改革举措通过法律得以落实。”杨伟东说。

  毕玉谦认为,司法管理体制的现代化、科学化和专业化,就要体现在职业保障上。“审判权、检察权这些司法权,必须要强调依法独立公正行使。从宏观上讲,法律的权威来自司法的权威,对司法权威的维护具有全局性、战略性,这也是具有中国特色的、贯穿整个司法体制改革的一个中心议题,即强调保障司法权,使其按照司法规律公正运行,排除外来干预。从微观上讲,保障法官、检察官依法履行职务,给其提供职务保障,强调对其进行科学管理和专业化管理,通过工资待遇等专设独立运行,从而强调这个群体的特殊性”。

  信息化入法体现与时俱进

  2013年以来,伴随着我国新一轮司法体制改革进程的展开,在这场史无前例的巨大改革浪潮当中,现代信息技术与司法体制改革第一次产生了交汇应用,运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术而形成的“智慧法院”“智慧检察”等类似的改革趋势正在为不少地方接纳并深度应用。

  此次修法专门提到了信息化保障问题,规定人民法院、人民检察院应当加强信息化建设,运用互联网、大数据等现代信息技术,提高工作效率,保障司法公正。

  “这是2017年司法机关的亮点内容,也是未来司法体制改革发展的重要方向。”程雷认为,对于信息化建设,两院组织法修订草案中设立一个概括性授权条款是完全有必要的,但他同时指出,在名称上,“信息化”已经不能反映当前大数据、人工智能等现代信息技术的发展趋势,建议将本条改名为“智慧法院”“智慧检察院”建设等。

  本报北京8月28日讯

  制图/李晓军

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